نظارت استصوابی یعنی چه؟ چرا شورای نگهبان اعمال نظارت استصوابی دارد؟
نظارت بر چگونگی و حسن اجرای فرآیندهای قانونی – سیاسی، در هر کشور به دو گونه قابل تصوّر است:
۱ – نظارت استطلاعی
به نظارتی گفته می‌شود که ناظر موظّف است تنها از وضعیتی که مجریان انجام می‌دهند، اطّلاع یابد. سپس بدون آن‌که خود اقدام عملی کند و نحوه‌ی اجرا را تأیید یا رد کند، آنچه را مشاهده کرده به مقام دیگری گزارش دهد. این‌گونه نظارت –که صرفاً جنبه‌ی آگاهی‌یابی دارد- به واقع حق همه‌ی شهروندان جامعه است و تفاوتی با نظارت سایر شهروندان ندارد؛ مگر از جهت امکان دسترسی به اطّلاعات طبقه‌بندی شده. این‌گونه نظارت را نظارت غیر فعّال یا «passive» نیز می‌گویند.
۲ – نظارت استصوابی
«استصواب» واژه‌ی عربی است با واژه‌ی «صواب» هم ماده است. «صواب» به معنای درست در مقابل خطا و «استصواب» به معنای صائب دانستن و درست شمردن است؛ مثل این‌که گفته شود: این کار صحیح و بی‌اشکال است.
در اصطلاح «نظارت استصوابی» به نظارتی گفته می‌شود که در آن ناظر، در موارد تصمیم‌گیری حضور دارد و باید اقدامات انجام شده را تصویب کند تا جلوی هر گونه اشتباه و یا سوءاستفاده از جانب مجریان گرفته شود. بنابراین نظارت استصوابی نظارت همراه با حقّ دخالت و تصمیم‌گیری است. این‌گونه نظارت را نظارت فعّال یا «Active» نیز می‌گویند.
۲-۱ – نظارت استصوابی تطبیقی؛ در این فرض ناظر موظّف است، اقدامات و اعمال کارگزار را با ضوابط و مقرّرات تعیین شده، تطبیق دهد و در صورت عدم انطباق، عمل و اعتبار ندارد و منوط به تأیید ناظر است.
۲-۲ – نظارت عدم مغایرت و تعارض؛ در این‌گونه نظارت ناظر موظّف است از خروج و انحراف کارگزار از محدوده‌ی مقرّر شده، جلوگیری و منع کند. این‌گونه نظارت نسبت به مورد بالا، دایره‌ی محدود‌تری دارد و از آن به نظارت استصوابی حداقلی یاد می‌شود.
۳-۲ – نظارت مطلق؛ در این شیوه از نظارت هر عملی که کارگزار انجام می‌دهد؛ منوط به تأیید ناظر است و در هر صورت سکوت یا عدم اظهارنظر و یا عدم حضور و، کلیه‌ی اقدامات کارگزار غیر قانونی و بی‌اعتبار است.
سؤالی که اکنون مطرح می‌شود این است که: آیا شورای نگهبان حقّ نظارت استصوابی دارد یا نه؟ در صورت مثبت بودن چه نوع نظارت استصوابی و با چه ساز و کاری، به وسیله‌ی شورای نگهبان اعمال می‌شود؟
در پاسخ گفتنی است نظارت استصوابی به وسیله‌ی شورای نگهبان، دارای پشتوانه‌ی عقلایی و قانونی است؛ زیرا در بسیاری از کشورهای جهان و نزد تمامی عقلای عالم، برای تصدّی مسؤولیت‌های مهم، شرایط ویژه‌ای در نظر گرفته می‌شود تا هم وظایف محوّله به شخص مورد نظر، به درستی انجام پذیرد و هم حقوق و مصالح شهروندان در اثر بی‌کفاتی و نالایق بودن مسؤول برگزیده شده، پایمال نگردد.
از این رو امروزه در دموکراتیک‌ترین نظام‌های دنیا، شرایط ویژه‌ای برای انتخاب کنندگان و انتخاب شوندگان (در فرآیندهای انتخاباتی) در نظر گرفته می‌شود و قانون، مرجعی رسمی را برای اعمال نظارت و احراز شرایط داوطلبان انتخابات تعیین می‌کند. این نهاد، عهده‌دار بررسی وضعیت و روند انجام انتخابات و وجود یا عدم وجود شرایط لازم در داوطلبان است که در نتیجه به تأیید یا ردّ صلاحیت داوطلبان می‌انجامد.
بنابراین نظارت استصوابی، امری شایع، عقلایی و قانونی در بسیاری از کشورها و نظام‌های موجود دنیا است؛ مثلاً یکی از شرایط معتبر در تعداد زیادی از نظام‌های سیاسی جهان، این است که نامزد مورد نظر، سابقه‌ی کیفری نداشته باشد و افراد دارای سوء سابقه‌ی کیفری، از پاره‌ای از حقوق اجتماعی از جمله انتخاب شدن برای مجالس تصمیم‌گیری، هیأت‌های منصفه، شوراها و…. محروم‌اند و نیز شرایطی نظیر التزام عملی و پذیرش قانون اساسی، سلامت روان و عقلی و…[۱]
در کشور ما نیز –مانند سایر کشورهای جهان- قانون مرجعی را معرّفی کرده است که برای انتخابات و صلاحیت نامزدهای انتخاباتی نظارت کند. مطابق اصل نوزدهم قانون اساسی، این وظیفه بر عهده‌ی شورای نگهبان قرار داد: «شورای نگهبان نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبری، ریاست جمهور، مجلس شورای اسلامی و مراجعه به آرای عمومی و همه‌پرسی را بر عهده دارد».
نظارت در قانون اساسی
نکته‌ی قابل توجّه این‌که در قانون اساسی به نوع نظارت تصریح نشده؛ ولی بر اساس ادلّه‌ی حقوقی این وظیفه بر عهده‌ی شورای نگهبان است:
۱ – مطابق قانون اساسی «تفسیر قانون اساسی به عهده‌ی شورای نگهبان است» یعنی در مباحث و مواردی از قانون اساسی که ابهام و ایهامی وجود داشته باشد، مرجع تفسیر، شورای نگهبان است و این شورا هم مطابق اصل ۹۸ قانون اساسی، اصل ۹۹ را تفسیر کرده و این‌طور بیان می‌دارد که این نظارت «استصوابی» است: «نظارت مذکور در اصل ۹۹ قانون اساسی استصوابی است و شامل تمام مراحل اجرایی انتخابات از جمله تأیید و ردّ صلاحیت کاندیدها می‌شود».
۲ – حقوقدانان می‌گویند: هر گاه در یک عبارتی حقوقی لفظ عامی بدون قید و شرط آورده شود، قید و شرط نداشتن آن لفظ، مطلق و عام بودن آن را می‌رساند. لذا از آن‌جایی که در این اصل، نظارت به صورت عام بیان شده و قید استطلاعی و یا استصوابی بودن آن ذکر نگردیده، نشانگر مطلق و عام بودن (استصوابی بودن) آن است و به این دلیل که نظارت استصوابی شامل نظارت استطلاعی نیز می‌باشد، لذا نظارت در این اصل، استصوابی است.
۳ – در اصل ۹۹ قانون اساسی به کلمه‌ی «بر عهده دارد» برمی‌خوریم که بیان‌کننده‌ی حقّ مسؤولیت است؛ یعنی، قانو اساسی وقتی می‌گوید شورای نگهبان نظارت را بر عهده دارد به این معنا است که مسؤولیت این نظارت، کاملاً بر عهده‌ی شورای نگهبان است و مسؤولیت در جایی است که ضمانت اجرا نیز در کار باشد.
۴ – در قانون اساسی تنها مرجعی که برای نظارت بر انتخابات شناخته شده، شورای نگهبان است و این دلیل عام و در همه‌ی ابعاد بودن نظارت شورای نگهبان (استصوابی بودن) آن است.
۵ – دلیل دیگر وحدت سیاق است. بدین صورت که ما در همه جای قانون اساسی، هنگامی که بحث از برگزاری انتخابات از سوی وزارت کشور را می‌بینیم، به نظارت شورای نگهبان نیز برمی‌خوریم. در هیچ جای قانون اساسی نیست که از اجرای انتخابات به وسیله‌ی وزارت کشور صحبت شده باشد و در کنار آن مطلبی از نظارت شورای نگهبان نباشد. خود این امر، دلیل بر نظارت مطلق و عام؛ یعنی، «نظارت استصوابی» شورای نگهبان است که همه‌ی مراحل و مقاطع انتخابات را دربر می‌گیرد.
۶ – در صورتی که نظارت موضوع اصل ۹۹قانون اساسی، از نوع «استطلاعی» بودن بیشتر قابل اشکال، تشکیک و ایراد می‌بود؛ زیرا در آن موقع، حقوقدانان می‌توانستند اشکال کنند که اگر این نظارت هیچ ضمانت اجرایی ندارد، پس فایده‌ی آوردن آن در قانون اساسی چه بوده است؟! آیا اگر نظارت موضوع اصل ۹۹ قانون اساسی، استطلاعی می‌بود، دیگر آیا آن‌قدر تأثیرگذار در امر انتخابات و با اهمّیّت بود که قانون‌گذار، آن را در قالب یکی از اصول قانون اساسی قرار دهد؟! آیا کافی نبود که تکلیف آن را به قوانین عادی واگذار کند؟!
۷ – در قانون اساسی و قوانین دیگر، هیچ مرجع دیگری به جز شورای نگهبان برای نظارت بر انتخابات مشّخص نشده است، لذا از آن‌جایی که اجرای انتخابات بدون نظارت مؤثّر –که حقّ ابطال و تنفیذ را نیز در برگیرد- امکان‌پذیر نیست؛
بنابراین، مرجع این نظارت، باید شورای نگهبان باشد. از طرفی اگر نظارت شورای نگهبان استطلاعی بود، باید در قانون اساسی و قوانین دیگر، مرجع اطّلاع مشّخص می‌گردید.[۲]
نتیجه آن‌که از نظر حقوقی و اعتبار قانونی، تفسیر شورای نگهبان مبنی بر حقّ نظارت استصوابی، بدون اشکال بوده و عدم تصریح به آن در قانون اساسی اشکالی ایجاد نمی‌کند. به علاوه مطابق همان اصل عقلایی –که احراز درستی انتخابات و تأیید یا ردّ صلاحیت نامزدهای انتخاباتی را بر عهده‌ی مرجع رسمی و قانونی می‌داند- و نیز ضرورت وجود نهاد قانونی کنترل اعمال مجریان (وزارت کشور)، برای برطرف کردن اشتباهات یا سوء استفاده‌های احتمال نهاد اجرایی و پاسخ‌گویی به شکایات و اعتراضات داوطلبان از مجریان انتخاباتی قانون اساسی نهاد؛ به عنوان مرجع رسمی ناظر بر انتخابات و تشخیص صلاحیت نامزدها و عملکرد مجریان انتخاباتی تعیین کرده است. این نهادِ ناظر، «شورای نگهبان» است و در قانون نهاد یا شخص دیگری به عنوان ناظر یا نهادی که شورای نگهبان به آن گزارش دهد، معرّفی نشده است. پس تنها ناظر رسمی و قانونی همین شورای نگهبان است. از طرف دیگر نظارت عقلایی بر رأ‌گیری و تشخیص صلاحیت داوطلبان، اقتضای تأیید یا ردّ و ابطال عملی و مؤثّر را دارد و این ویژگی تنها در قالب نظارت استصوابی قابل تحقیق است.
بنابراین نظارت شورای نگهبان، استصوابی است و نوع آن، نظارت استصوابی ضورت دوم (نظارت عدم مغایرت و تعارض) است که محدودترین صورت از شکل نظارت استصوابی بوده و شورای نگهبان در رابطه با انتخابات طبق آن عمل می‌کند. اگر در موردی از نظر صوری یا محتوایی بر خلاف قانون عمل شود، جلوی آن را می‌گیرد و ابطال می‌کند.
نکته‌ی دیگر آن‌که اساساً فلسفه‌ی نظارت، اصلاح امور و جلوگیری از مفاسد و انحرافات است و این تنها با نظارت فعّال و استصوابی امکان‌پذیر است و صرف استطلاع کافی نیست. بنابراین به اصطلاح فقهی، تناسب حکم و موضوع نشان می‌دهد که نظارت مصوّب، همان نظارت استصوابی است.[۳]
منبع: دین و سیاست، ولایت فقیه، جمهوری اسلامی؛ دفتر نشر معارف – تدوین و تألیف: حمیدرضا شاکرین، غلیرضا محمدی
[۱]– ر.ک: مرندی، مرتضی، حقوق اساسی جمهوری اسلامی، ص ۴۷.
الف. شعبانی، قاسم، حقوق اساسی و ساختار حکومت جمهوری اسلامی ایرن، ص ۱۷۷؛
ب. مصباح یزدی، آیه الله محمّد تقی، پرسش‌ها و پاسخ ها، ج ۳، ص ۷۵.
پاسخ دهید